Прокурором по террору

Российская правовая газета "эж-ЮРИСТ" /

Налоговое законодательство содержит определенный набор инструментов противодействия неправомерным действиям и решениям фискальных органов. Но действительность такова, что большинство из этих инструментов не обладают должной эффективностью. Например, обжалование незаконных актов в вышестоящие налоговые органы часто не влечет за собой результата, на который рассчитывал налогоплательщик. В свою очередь, взыскание процентов за несвоевременный возврат излишне взысканных налогов наказывает бюджет, а не конкретных недобросовестных должностных лиц. Разумеется, такое положение дел не способствует прекращению «налогового террора», к борьбе с которым призывали и Президент России, и депутаты, и конечно же бизнес-сообщество.

 

 

МОСКВИТИН ОЛЕГ

На данный момент едва ли не единственным эффективным средством борьбы с нарушениями прав налогоплательщика считается обращение в суд. Однако каждый, кто прибегал к указанному средству, знает, насколько долгой и затратной может оказаться борьба с налоговиками во всех судебных инстанциях и на стадии исполнения решений.

В то же время практика свидетельствует, что в качестве не менее надежного, но при этом гораздо более оперативного способа защиты прав налогоплательщиков может рассматриваться обращение с жалобой на нарушения в органы прокуратуры. Более того, усиление роли прокуроров на стадии досудебного урегулирования споров между налогоплательщиками и налоговыми органами может стать инструментом разгрузки судебных органов.

Обратимся к прокурору

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.92 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) прокуратура России осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Таким образом, надзор за исполнением законодательства налоговыми органами как системой федеральных органов исполнительной власти также относится к компетенции прокуроров. Более того, в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 11.02.2003 № 9 «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» к важнейшим задачам прокуроров отнесены обеспечение законности при взыскании и перечислении налоговых платежей в бюджеты всех уровней, а также защита прав налогоплательщиков.

Порядок рассмотрения прокурорами жалоб, заявлений и иных обращений граждан и организаций урегулирован ст. 10 Закона о прокуратуре, Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ (далее — Инструкция), утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26.12.2006 № 120. В силу упомянутой нормы закона в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Принятое прокурором решение не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством. Согласно п. 5.1 Инструкции общий срок рассмотрения обращений граждан, должностных и иных лиц — 30 дней со дня регистрации обращения в прокуратуре.

Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Получив жалобу, прокурор обязан провести проверку изложенных в ней фактов. При этом прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, чьи действия проверяются, иметь доступ к их документам и материалам; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок. При этом адресанты требования о проведении проверок обязаны приступить к их проведению незамедлительно (ст. 22 Закона по прокуратуре).

Кроме того, прокурору предоставлено право вызывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу нарушений законов.

В случае подтверждения факта совершения изложенных в жалобе противоправных действий прокурор обязан принять меры прокурорского реагирования. К числу таких мер, наиболее часто применяемых в налоговых правоотношениях, относятся:

представление об устранении нарушений закона;

постановление прокурора;

протест прокурора.

Другой важной процессуальной мерой является направление материалов проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (ст. 37 УПК РФ).

Меры реагирования

Рассмотрим перечисленные меры реагирования подробнее. Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или передается должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Практика свидетельствует, что представления об устранении нарушений закона выносятся по жалобам налогоплательщиков в самых разных ситуациях. Например, по информации, размещенной на официальном сайте прокуратуры Ингушетии (/redir.php?url=poriadok.ru%2F%3C%2Fa%3E%29 в первой половине этого года прокуроры республики выносили представления по фактам несвоевременного сообщения налогоплательщикам о выявленных переплатах по налогам, фактам несвоевременного возврата переплат, возврата переплат без начисления процентов по ст. 78 НК РФ. В Тюменской же области результатом рассмотрения представления прокурора стала отмена акта об отказе в предоставлении социального вычета налогоплательщику — физическому лицу (/redir.php?url=www.vsluh.ru%2F%3C%2Fa%3E%29.%3C%2Fp%3E

Очевидно, что данная мера реагирования является универсальной и может приниматься прокурором в том числе при обнаружении фактов нарушения сроков налоговых проверок, отказов в выдаче решений по ним и т.д.

При этом важно отметить, что принятие мер по представлению прокурора часто сопровождается привлечением к дисциплинарной ответственности лиц, непосредственно нарушивших налоговое законодательство. К примеру, по данным Управления Генпрокуратуры РФ по Дальневосточному федеральному округу в первой половине этого года привлечение к «дисциплинарке» осуществлялось по результатам рассмотрения каждого второго представления, вынесенного при выявлении нарушений в налоговой сфере (информация с сайта /redir.php?url=myjet.ru%2F%3C%2Fa%3E%29.%3C%2Fp%3E

Постановление прокурора при проведении проверки по жалобам налогоплательщиков может быть вынесено при обнаружении в действиях должностных лиц налогового органа состава административного правонарушения либо преступления. В первом случае прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Закона о прокуратуре). Данное постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Следует учесть, что применительно к рассмотрению жалоб налогоплательщиков привлечение инспекторов к административной ответственности возможно в первую очередь в качестве санкции за игнорирование мер прокурорского реагирования. Так, ст. 19.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор; ст. 19.5 КоАП РФ — за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор; ст. 19.6 КоАП РФ — за непринятие мер к устранению причин нарушения законодательства.

Несмотря на определенную «ограниченность» административного преследования виновных должностных лиц налоговых органов, именно наличие перечисленных составов обеспечивает эффективность реализации мер прокурорского реагирования, в значительной степени гарантируя исполнение законных представлений, протестов и иных прокурорских актов чиновниками. Последнее связано с применением финансовых и иных санкций (как и в случае с дисциплинарной ответственностью) к конкретным должностным лицам.

В свою очередь, при обнаружении в действиях инспекторов признаков преступления прокурор выносит постановление о передаче материалов проверки органам следствия/дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Подобная ситуация сложилась этим летом в Ингушетии, когда правоохранительные органы проводили проверку в порядке ст. 144—145 УПК РФ по факту несвоевременного возврата налогов одной из кондитерских компаний.

А что в УК?

Отметим, что, по нашему мнению, нарушения прав налогоплательщиков могут быть в определенных случаях квалифицированы правоохранителями как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение таковых (ст.286 УК РФ) или злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177 УК РФ). Вряд ли кто-то из должностных лиц инспекций, включая руководителей налоговых органов, готов отстаивать неверно понятые интересы бюджета с риском получить судимость.

Что касается такой меры реагирования, как протест, то согласно ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании.

Закон не разъясняет, какими именно должны быть действия органа или должностного лица, получившего протест прокурора на вынесенный правовой акт. Поэтому возможны ситуации как с изменением принятого акта (см. Постановление ФАС ЦО от 18.07.2002 № А48-2754/01-2), так и с его полной отменой. Ярким примером последней ситуации применительно к налоговой сфере является отмена незаконных актов органов местного самоуправления по протесту прокуроров Амурской области (см. информацию на сайте /redir.php?url=www.prokamur.ru%3C%2Fa%3E%29. Речь идет об актах, незаконно вводивших земельный налог и устанавливавших не предусмотренные НК РФ сборы.

Тем не менее в качестве средства защиты налогоплательщиков институт прокурорского протеста в значительной степени утратил свою универсальность. Действующее процессуальное законодательство предусматривает возможность прокурорского опротестования судебных актов только в случаях, указанных в ст. 292 АПК РФ, ст. 376 ГПК РФ. Ранее арбитражно-процессуальное законодательство предоставляло прокурорам более широкие полномочия по опротестованию вступивших в силу актов судов, в том числе актов по налоговым делам.

Более того, ранее прокуроры могли защищать интересы налогоплательщиков и путем подачи исков. Результатом применения этого способа защиты стало появление таких важных прецедентных решений, как, например, Постановление Президиума ВАС РФ от 20.08.96 № 951/96. Статья 53 сегодняшнего АПК РФ исключает использование данной эффективной когда-то «меры прокурорского реагирования» на незаконные действия налоговых органов.

Таким образом, в настоящее время органы прокуратуры могут рассматриваться в качестве инстанции по преимущественно досудебной (достаточно оперативной) защите прав налогоплательщиков. Наличие у прокуроров права дачи обязательных указаний по устранению практически любых нарушений налогового законодательства и привлечению к ответственности лиц, не исполняющих эти указания, способно изменить расклад сил на поле налогового администрирования. Для задействования этого механизма необходим переход от эпизодических обращений налогоплательщиков к «государеву оку» к системному обжалованию противоправных актов налоговиков в органах прокуратуры.

Статья получена: Клерк.Ру