Как они обустроили Германию

Залогом строительного бума в послевоенной ФРГ стало государственное регулирование рынка и безграничная щедрость общественных фондов.

На заседании Госсовета в Казани президент Владимир Путин сделал особый акцент на решении жилищной проблемы, выделив ее из всех остальных инфраструктурных проектов. Исходя из важности этой темы «Эксперту» показалось интересным рассмотреть, как решалась жилищная проблема, на примере послевоенной Германии.

Массовое строительство доступного жилья в послевоенной ФРГ оказалось самым масштабным и успешным строительным проектом за всю историю Европы: за двенадцать послевоенных лет было возведено 5 млн единиц жилья общей площадью более 250 млн кв. м.

 

 

На протяжении 50−х годов объем инвестиций в строительство жилья стабильно превышал 5% от ВВП страны, а доля государственной поддержки сектора колебалась от 30 до 50% от общего объема инвестиций. При этом немецкому правительству удалось избежать как раскручивания инфляции, так и прочих серьезных макроэкономических проблем, причем для их предотвращения правительство не стеснялось идти на самые необычные методы. Например, чтобы избежать взлета цен на стройматериалы, строителям было разрешено заключать картельные договоры, призванные сбить цены на цемент.

Нерадужное начало
Ситуация, в которой оказался жилой сектор Германии в 1945 году, была катастрофической. В ходе бомбовой войны западных союзников против нацистского рейха на города страны упало почти два миллиона тонн бомб. В среднем к концу войны на территории Западной Германии было полностью разрушено 20% и повреждено 25% жилого сектора (в советской зоне оккупации эти цифры составляли соответственно 7 и 12%).

Сразу же после войны положение еще больше усугубилось колоссальным притоком беженцев: только за 1945 год на территорию будущей ФРГ прибыло не меньше шести миллионов этнических немцев, изгнанных польскими и чехословацкими властями, а также около миллиона немцев, бежавших из советской оккупационной зоны. К октябрю 1946 года на территории британской и американской зон оккупации проживало не менее 7,88 млн беженцев, что составляло 13,6% всего населения этих регионов. По самым скромным оценкам оккупационных властей, сделанным в 1946 году, для преодоления жилищного кризиса на территории западных оккупационных зон за ближайшие пять-семь лет необходимо было возвести не менее 6 млн единиц жилья, то есть увеличить объем жилого сектора почти на 50%.

Хотя сами оккупационные власти не рассматривали жилищное строительство в Германии как хоть сколько-то важную задачу (так, вплоть до сентября 1947 года в британской зоне оккупации было построено лишь 1920 единиц жилья), период до 1949 года — образования независимой ФРГ — нельзя назвать полностью потерянным. Именно в это время ведущие политические партии страны СДПГ и ХДС сформировали свои жилищно-строительные программы, с которыми и пошли на парламентские выборы 1949 года. Несмотря на некоторые различия в подходах, обе партии придерживались примерно схожих взглядов. И социал-демократы, и христианские демократы объявляли жилищное строительство приоритетом номер один. И те и другие считали, что жилищное строительство должно оставаться в частных руках, но пользоваться широчайшей поддержкой государства. Обе партии отвергали идею строительства крайне дешевого временного жилья по образцу британских «домиков Черчилля» — полубараков-полуангаров, рассчитанных на десять-двенадцать лет, — считая такой проект бесполезной тратой ресурсов. Наконец, обе партии стояли за создание централизованного суперведомства, которое будет разрабатывать и осуществлять жилищную программу, а также финансировать и поддерживать рынок жилья.

Идее создания такого ведомства не помешал даже страх немцев перед восстановлением громоздких государственных строительных концернов, знакомых по нацистским временам, поскольку в пользу супероргана говорил весь европейский опыт. В Великобритании министерство по делам сельского и городского планирования было создано в 1944 году, во Франции — еще после Первой мировой войны, в СССР жилищное строительство тоже было централизованным. С другой стороны, Италия, где вопросы городского планирования были поручены министерству изящных искусств, жилого строительства — министерству по социальным вопросам, а распределение стройматериалов — министерству экономики, испытывала явные трудности в восстановлении жилого фонда.

Вкратце строительные программы и СДПГ, и ХДС можно было сформулировать так: жилищное строительство должно стать массовым и дешевым, при этом оно невозможно без масштабных государственных субсидий, а факт субсидирования означает создание централизованного строительного ведомства, которое будет осуществлять жесткий контроль как за строительством жилья, так и за использованием уже готовых домов. Для выполнения всех этих задач в 1949 году было создано министерство жилищного строительства, а к лету 1950−го бундестаг принял предложенный чиновниками министерства закон о жилищном строительстве.

Дом на чужой земле
Главным предварительным условием для осуществления программы было урегулирование вопроса собственности на землю и отношений между собственником земли и инвестором в жилое строительство. В отличие от ГДР, где сразу после войны провели радикальную земельную реформу, когда конфискации подлежали не только все земельные наделы, принадлежавшие членам НСДАП и военным преступникам, но и все участки, площадь которых превышала 100 га на члена семьи, земельная реформа в ФРГ оказалась куда менее масштабной. Даже конфискация участков высокопоставленных нацистов была лишь заявлена, но так и не проведена.

В ФРГ изначально отвергли идею строительства крайне дешевого временного жилья по образцу британских «домиков Черчилля» — полубараков-полуангаров, рассчитанных на десять-двенадцать лет, — считая такой проект бесполезной тратой ресурсов

Главным положением земельной реформы в ФРГ было разделение прав собственности на дом, с одной стороны, и на землю, на которой он стоит, — с другой. Отказавшись от широкомасштабной конфискации земельных участков, правительство установило приоритет в вопросах выделения земли под жилищное строительство за органами местного самоуправления. В любой момент местные власти могли объявить участок земли зоной жилой застройки, что означало запрет на ее продажу с иными целями в течение пяти лет. Все эти пять лет органы местного самоуправления сохраняли за собой право приоритетной покупки данного участка. Помимо этих прав местная власть наделялась правами конфискации земли для строительства дорог, изменения границ земельных участков, если этого требовали интересы жилищного строительства, а также перевода земель из одной категории пользования в другую. Таким образом, право пользования землей стало отделено от права собственности: если последнее сохранялось за изначальным собственником (например, при застройке участка владелец дома был обязан ежегодно выплачивать собственнику земли компенсационные, индексировавшиеся в зависимости от роста цен на землю), то первое в значительной степени закреплялось за местными властями, которые в свою очередь могли передать землю инвестору. Лишь в одном случае владелец участка мог не допустить прихода на свою землю чуждого инвестора — если сам начинал строительство жилого дома. Тогда претензии коммуны на землю становились ничтожными.

«Отказ федерального правительства от практики конфискаций земли под жилищное строительство был вызван боязнью резких шагов, — сказал “Эксперту” аналитик отдела изучения проблем недвижимости Института немецкой экономики Михаэль Фойгтлэндер. — Однако в перспективе это решение оказалось очень мудрым. Как показывает опыт ГДР, конфискация лишь кажется простым выходом, решающим все проблемы. На самом деле она завязывает сложнейший узел правовых вопросов, которые рано или поздно придется решать. Кроме того, дефицит земли не был главной трудностью на пути жилищного строительства в ФРГ. Гораздо более сложным вопросом была регламентация объема государственных субсидий, выделяемых под тот или иной вид строительства».

Дома трех категорий
Чтобы определить порядок выделения государственных субсидий, закон о жилищном строительстве делил возводимое жилье (здесь и дальше под термином «жилье» понимается не только квартира в многоквартирном доме, но и отдельный дом на одну семью) на три категории. В первую попадало так называемое социальное жилье, возведение которого определялось как приоритетное направление строительной политики. Площадь социальной квартиры не могла превышать 65 кв. м, а максимальный размер арендной платы устанавливался законодательно (в 1949 году — не больше 1,10 марки за кв. м). Арендовать социальное жилье мог лишь гражданин с доходом, не превышавшим 500 марок в месяц.

Неизбежный разрыв между расходами инвестора на возведение жилья и его доходами от аренды полностью компенсировался из государственного бюджета. Так, стоимость строительства одной социальной квартиры площадью в 45 кв. м оценивалась в 1949 году в 12 тыс. марок, при этом амортизационные расходы достигали 280 марок ежегодно. При ставке аренды 1,10 марки за метр инвестор получал ежегодно лишь 314 марок дохода или (при установленной законодательно ставке по кредиту в 4,5% годовых) компенсировал себе меньше 7 тыс. марок инвестиций. Весь недостающий доход ему компенсировало государство.

Ко второй категории относилось массовое жилье, чьи владельцы получали финансовые льготы: первые два года после постройки дома государство возвращало инвестору в виде налоговых списаний по 10% от объема собственного капитала, затраченного на строительство, затем еще в течение десяти лет компенсировало по 3% ежегодно. Оставшиеся 50% от объема собственного капитала, инвестированного в строительство, возвращались после того, как прошел законодательно установленный для строений такого класса срок эксплуатации.

Площадь жилья второй категории не могла превышать 80 кв. м (в случае с многодетными семьями — 120 кв. м). Максимальный же размер арендной платы не мог превышать размера, необходимого для компенсации расходов на строительство с учетом как процентных платежей по взятым кредитам, так и процентной ставки по собственному капиталу, затраченному на строительство, а также амортизационных расходов. На практике это означало, что арендная плата не превышала 1,5 марки за «квадрат».

К третьей категории жилья, не получавшего от государства никаких прямых льгот, относилось так называемое свободно возводимое жилье. Такие квартиры и дома могли превышать максимальные размеры, установленные для первых двух категорий, однако государство не регулировало здесь и арендную плату.

«То, что к инвестициям в социальное жилье были допущены частные инвесторы, и то, что все инвесторы имели равные права на компенсационные государственные платежи, стало одним из самых передовых и прогрессивных элементов немецкой жилищной политики, — говорит Михаэль Фойгтлэндер. — Именно благодаря этому решению в Германии удалось в быстрые сроки возвести достаточное количество социального жилья, и уже к началу шестидесятых годов проблема доступного минимума была полностью решена, в отличие от ужасной ситуации в Великобритании, где инвестировать в социальное жилье могли лишь муниципальные власти. Необычайно прогрессивным шагом была и полная либерализация рынка свободно возводимого жилья. Единственная ошибка немецких властей, на мой взгляд, та, что уровень дохода арендаторов социальных квартир проверялся лишь однажды — при заключении договора аренды. Через некоторое время доход арендатора мог существенно вырасти, однако аренду его жилья продолжало субсидировать государство».

Кто заплатит за все
Амбициозная программа социального жилья упиралась в необходимость изыскания гигантских бюджетных средств, призванных компенсировать разрыв между установленной законодательно арендной платой за жилье и реальными расходами, понесенными инвесторами при строительстве. Одна лишь поддержка программы строительства 130 тыс. социальных квартир общей площадью 6,5 млн кв. м в 1949 году оценивалась министерством жилищного строительства в 975 млн марок. В реальности государственные расходы оказались существенно выше: в 1950 году объем средств общественных фондов, вложенных в жилье, составил 1 млрд 668 млн марок и далее рос каждый год.

«Рынок капитала ФРГ был слишком слаб для того, чтобы обеспечить кредитование таких объемов жилищного строительства, а сами немцы не располагали и малой долей средств, необходимых для постройки собственного жилья. Поэтому без масштабнейшей государственной поддержки ни о каком массовом строительстве не могло идти и речи», — объясняет генеральный секретарь Немецкого союза жилищного строительства, городской застройки и планирования территорий (DV e. V.) Ханс-Михаэль Брай.

В первую очередь источником финансирования масштабной программы субсидирования жилищного строительства стала денежная реформа 1949 года. Несмотря на то что обмен старых рейхсмарок на новые немецкие марки осуществлялся по курсу 10:1, платежи по договорам аренды жилья, заключенным до денежной реформы, сохранялись неизменными и пересчитывались по курсу 1:1. По такому же курсу пересчитывались платежи по старым ипотечным кредитам, перечислявшиеся владельцами квартир кредитным институтам. Одновременно с этим в рамках реформы ипотеки устанавливалось правило, когда сами кредитные институты получали в конечном итоге лишь 10% от новой суммы взносов по погашению ипотеки, а оставшиеся 90% переводились ими в специальный государственный фонд, из которого осуществлялось субсидирование жилищного строительства. Фактически это означало, что значительный объем средств, выделявшихся на строительство жилья для бездомных немцев, брался из кармана тех граждан, которые уже могли похвастаться крышей над головой, что полностью соответствовало немецкой концепции «выравнивания тягот» послевоенного времени.

Вторым важным источником финансирования госрасходов на жилье на начальном этапе жилищного строительства стал так называемый налог срочной помощи. По принятому в 1949 году закону срочной помощи владельцы земельных участков, не занятых под жилые дома, должны были выплатить в казну 3% от их стоимости.

В общей сложности две эти меры принесли государству с 1949−го по 1952 год 6,8 млрд марок. Из них 2,4 млрд были напрямую инвестированы в жилищное строительство, а 4,4 млрд пошли на покрытие расходов бюджета, связанных с покрытием убытков от предоставления строительным инвесторам налоговых льгот. «С сегодняшней точки зрения влияние государства на рынок жилья было, конечно, чрезмерным, — считает Ханс-Михаэль Брай. — Однако я глубоко убежден, что в той ситуации это было единственным верным решением. В любом случае результаты государственного вмешательства оказались превосходными».

Накормить рынок деньгами
Между тем министерство по жилищному строительству понимало, что ситуация, когда общественные фонды несут более 40% расходов на строительство частного жилья, не может длиться долго. Именно поэтому стимулирование рынка кредитования жилья стало следующей основной задачей правительства. Пример кредитования подали сами власти: еще в 1949 году был создан государственный Орган жилищного кредитования (KfW), оперировавший прибылями от реализации товаров, поставлявшихся в Германию по плану Маршалла и англо-американскому плану GARIOA. В общей сложности за годы существования KfW через него прошло 3,18 млрд долларов, предоставлявшихся инвесторам в виде кредитов под 6,45% годовых.

Одновременно с этим власти активно стимулировали частное кредитование жилищного строительства. Любые юридически или физические лица, выдававшие беспроцентный кредит на любой вид жилищного строительства, могли уже в текущем году списать сумму кредита со своих налогов. Лишь в 1955 году, после обнаружения масштабных злоупотреблений в этой области, правительство было вынуждено отменить подобные льготы для юридических лиц.

Помимо пряника налоговых льгот правительство активно использовало и кнут санкций. Под угрозой штрафов кредитные учреждения страны были обязаны выдавать не менее половины объема кредитов исключительно под жилищное строительство, причем по ставке, не превышающей 4,5% годовых. В то же время страховым компаниям предписывалось инвестировать в жилищное строительство не менее 40% от взносов, полученных в рамках программ страхования жизни.

Кризис избыточного строительства
К концу войны на территории Западной Германии было полностью разрушено 20% и повреждено 25% жилого сектора

Впрочем, несмотря на все меры, предпринятые правительством, рынок жилья испытывал недостаток средств. Стимулирование активности застройщиков удавалось правительству куда лучше, чем стимулирование выдачи кредитов под строительство, поэтому разрыв между объемом инвестиций, необходимых рынку жилья, и объемом средств, предоставляемых под строительство частными лицами и компаниями, все увеличивался. Возникающие финансовые дыры приходилось и дальше латать бюджетными вливаниями. Так, если в 1950 году соотношение средств, предоставленных для нужд жилищного строительства кредитными организациями и общественными фондами, составляло соответственно 41,9 и 43,9% от общего объема инвестиций, то уже в 1951 году это соотношение превратилось в 29,9 и 47,1%, то есть относительная доля госрасходов заметно выросла. При этом в абсолютных цифрах объем государственной поддержки жилищного строительства вырос значительно больше — на целых 32,85%. Причиной стали стремительный рост цен на стройматериалы, а также «особые случаи», когда закон предусматривал возможность невозвращения частным лицом кредита, взятого у государства, и открывал путь многочисленным махинациям.

Последний удар по немецкому рынку кредитования нанесла война в Корее. С одной стороны, банки столкнулись с массовым оттоком вкладов частных лиц, опасавшихся новой мировой войны. В результате с декабря 1950 года по март 1951−го баланс кредитных организаций ФРГ был отрицательным. С другой стороны, почти в два раза — с 4,6 до 7,6 млрд марок в год — возросли расходы ФРГ на содержание размещенных в стране воинских контингентов США и Великобритании, что не позволило государству и дальше увеличить объем субсидий жилищного строительства.

Единственным решением, способным спасти ситуацию, стало привлечение на рынок жилищного строительства накоплений среднего и низшего классов немецкого общества. Существовавшие ранее схемы стимулирования притока на рынок жилья частного капитала строились в основном на всевозможных налоговых льготах и не были привлекательны для малообеспеченных немцев. Теперь, в рамках программы строительного страхования, власти предложили и этому социальному слою поучаствовать в строительстве жилья. В любом банке страны немец мог открыть специальный целевой строительный вклад и деньги из него использовать только для инвестиций в жилищное строительство. В зависимости от размера семьи вкладчика к объему вклада государством приплюсовывалось от 25 до 35% его суммы, но не больше 400 марок. В первый же год действия этой программы население Германии принесло в банки дополнительные полтора миллиарда марок, а к 1957 году объем заключенных договоров строительного страхования приблизился к 7 млрд марок, что составило 59% от общего объема инвестиций в жилищный сектор, осуществленных в том же году.

Домик с садом для пролетария
«К концу пятидесятых годов проблема социального жилья в Германии была решена, — объясняет Ханс-Михаэль Брай. — Однако это не означало, что программу господдержки строительства можно было свернуть. Социальное жилье стало успешно достигнутым минимумом, однако остановиться на этом рубеже было бы ошибкой. Для того чтобы идти вперед, понадобилась корректировка строительного законодательства. Такой корректировкой стал второй закон о жилье».

Новый закон ограничил степень финансового вмешательства государства в дела строительства жилья: начиная с 1958 года объем государственных инвестиций должен был сокращаться на 10% ежегодно, при этом застройщики все чаще получали теперь не государственные субсидии, а беспроцентные ссуды. Кроме того, закон устанавливал новые приоритеты жилищного строительства: многоквартирные социальные дома заменялись отдельными домиками с садом, куда в первую очередь планировалось переселить малообеспеченных немцев. Консервативная партия ХДС рассматривала эту программу как основное условие «депролетаризации» немцев и способ размывания социальной базы своих главных конкурентов — социал-демократов, чем вызывала гнев левых политиков. «Зачем нужен восьмичасовой рабочий день, если после него рабочий трудится два часа в саду? Владелец сада потерян для социалистического движения!» — негодовал лидер социал-демократов Эрих Клабунде.

Несмотря на сопротивление радикального крыла социал-демократов, программа поддержки строительства домов, рассчитанных на одну семью, была принята. По новому закону жилье делилось на три категории. В первую попадали частные дома, строящиеся семьями с низким доходом (свой для каждой федеральной земли). В зависимости от количества детей в семье такое строительство на 10–30% субсидировалось государством, а также получало приоритет при выделении беспроцентных ссуд. Ко второй категории относились дома, которые возводили семьи с высоким доходом, финансирующие строительство (в зависимости от количества детей) на 10–30% из собственных накоплений. Такие проекты тоже могли рассчитывать на беспроцентные ссуды, выделяемые из бюджета. Все остальное жилищное строительство финансировалось по остаточному принципу. На практике это означало, что индивидуальное строительство получало на 10% больше бюджетных средств, чем строительство многоквартирных домов. Параллельно с поддержкой индивидуальной застройки правительство понижало планку доходов, позволявших заключать договоры на аренду социального жилья, стимулируя население вкладывать деньги в строительство собственных домов.

«Переход от субсидирования строительства социального жилья к стимулированию индивидуальной застройки — правильное решение, — комментирует Михаэль Фойгтлэндер, — однако, к сожалению, даже остаточный принцип финансирования социального строительства означал, что строители таких домов получали существенную финансовую помощь от государства. Кроме того, и сама поддержка строительства индивидуальных домов тоже затянулась на слишком долгое время. По моему мнению, ее необходимо было начать сворачивать уже в конце семидесятых, когда рынок жилья окончательно вышел из послевоенных трудностей, однако она просуществовала почти в неизменном виде вплоть до 1989 года».

Всего за двенадцать послевоенных лет в жилищный сектор Германии было вложено более 65 млрд марок (от 500 млрд до 2 трлн марок в нынешних ценах, по разным оценкам). По объему строительства жилья на душу населения ФРГ заняла прочное первое место, вдвое улучшив показатели Австрии и вчетверо — ГДР. В среднем с 1949−го по 1957 год на 1000 человек в Германии было возведено по 99 квартир общей площадью 5000 кв. м. «В целом жилищная политика немецкого правительства в послевоенные годы была фантастически успешна, — резюмирует Ханс-Михаэль Брай. — Единственная претензия, которую можно предъявить к ней из сегодняшнего дня, — чудовищная дороговизна. Я думаю, что все то же самое можно было бы сделать вдвое, а может, и втрое дешевле — через еще более активное привлечение частной инициативы. Вероятно, правительство чувствовало это и именно потому поставило своей главной задачей даже при таком масштабном государственном вмешательстве сохранить в строительном секторе как можно больше элементов свободного рынка. Но в целом я уверен — ничего лучше в те годы сделать было просто невозможно».

Сергей Сумленный Эксперт
Статья о недвижимости получена: IRN.RU

загрузка...