Распоряжение земельными участками в Москве: аренда или собственность

Основными видами землепользования в Российской Федерации согласно земельному законодательству в настоящее время являются право собственности и аренда. Применительно к городу Москве аренда продолжает оставаться основным видом землепользования. Получить земельные участки в частную собственность остается проблематичным.

Целью настоящей статьи является раскрытие особенностей предоставления земельных участков в аренду, собственность и на других правах в городе Москве на основании решений различных органов власти. Эти особенности вытекают из законодательства Российской Федерации и Москвы в основном из-за разницы форм государственной собственности и органов власти, осуществляющих управление и распоряжение земельными участками.

 

 

Указанные различия стали возможными вследствие ст. 16-19 Земельного кодекса Российской Федерации, подпунктов 2 и 3 п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», п. 14 ст. 43 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", Постановления Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю".

Москва как субъект Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации, равно как и иной субъект Российской Федерации имеет право в рамках совместного ведения с Российской Федерацией решать вопросы по земле и принимать законы о земле в рамках договора Российской Федерации с субъектом Российской Федерации. Такие полномочия у Москвы в лице органов власти, должностных лиц городской администрации были предоставлены и ранее до принятия Конституции Российской Федерации Указами Президента Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О статусе Столицы Российской Федерации». До введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации 30.10.2001, согласно ст. 70 Земельного кодекса РСФСР, земли поселений в пределах городской черты находились в ведении городской власти, что позволяло осуществлять управление и распоряжение государственной земельной собственностью в пределах всей Москвы.

Москва приступила к проведению земельной реформы в 1990 году.
Собственное регулирование земельных отношений строилось Москвой на основании законодательных актов Российской Федерации, и, прежде всего, Указов Президента, от 30 июля 1991 г. № 22 «О полномочиях мэра города Москвы»; от 28 августа 1991 г. № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы"; от 29 декабря 1991 г. № 334 «О дополнительных полномочиях органов управления Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», от 24 октября 1993 г. № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в Москве и Московской области».

Эти Указы действовали до их отмены Указом Президента Российской Федерации "О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" от 17 июня 2000 г. № 1110.

Органы власти Москвы были наделены полномочиями по распоряжению и управлению землями города, ведению Государственного кадастра городской земли, изъятию и предоставлению земельных участков.

По ряду субъективных и объективных причин федеральное земельное законодательство 90-х годов было односторонне ориентировано на осуществление общих программ приватизации земли и характеризовалось недооценкой института аренды земли, который рассматривался лишь в качестве вспомогательного института по отношению к праву собственности. В противоположность федеральному, земельное законодательство Москвы с самого начала земельной реформы было ориентировано на более широкое применение института аренды городских земель, который является выгодным как для арендодателя, так и для арендатора, заинтересованного в эффективном использовании арендованных земель.
Расширение компетенции субъектов Российской Федерации во всех сферах экономики привело к переменам в правовой системе, в которой значительная роль принадлежит нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Эти акты принимаются как по вопросам собственной компетенции в пределах ст. 73 Конституции Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому на территории Москвы как особого субъекта Российской Федерации (города федерального значения) действует как общефедеральное земельное законодательство, так и земельное законодательство Москвы. Самостоятельное правовое регулирование Москвой земельных отношений – это не только реализация нормативных актов России по вопросам землепользования, общественных отношений в этой области. Необходимость такого регулирования вызвана несколькими обстоятельствами. Москва – субъект Российской Федерации город федерального значения. Кроме того, Москва – сверхкрупный город с большим числом объектов недвижимости, хозяйствующих субъектов – потенциальных и титульных землепользователей, На территории Москвы расположены объекты федеральной собственности и объекты федерального значения, действуют федеральные органы власти и субъекты федеральной подчиненности, находятся дипломатические посольства иностранных государств, другие хозяйствующие землепользователи. Нахождение у этих и других лиц земли и имущества нуждается в правовом урегулировании и оформлении земельных правоотношений с учетом специфики сверхкрупного города. Принятие собственной нормативной базы по земельным вопросам, определяемой экономической целесообразностью и необходимостью, направленной на поддержание и развитие жизнедеятельности города, улучшение условий проживания людей, позволяет Москве быстрее внедрять способы привлечения инвестиций в бюджеты России и Москвы, улучшать облик города, развивать городскую инфраструктуру, исполнять столичные функции.
С этой целью в Москве были разграничены полномочия органов государственной власти. Законодательная (представительная) власть: устанавливает порядок использования, контроля, охраны земли; отчуждения земель и оформления прав собственности на земельные участки; предоставления земель в аренду; оформления прав на земельные участки и другие полномочия по определению порядка. К ведению городской администрации отнесено: управление и распоряжение земельными участками; определение ставок арендной платы; зонирование территории Москвы; составление и ведение земельного кадастра города Москвы; разработка и реализация градостроительных планов развития и другие полномочия. Все эти полномочия закреплены в Уставе города Москвы.
6 августа 1991 г. Мэром Москвы Поповым Г.Х. было издано распоряжение № 80-РМ "О предоставлении правительству Москвы права заключения договоров на землепользование". Учитывая социальную и экономическую значимость землепользования, в соответствии с планами зонирования территории Москвы, земельным кадастром и концепциями перспективного развития территории Москвы, и, следовательно, важнейшую роль права землепользования в системе правового регулирования земельных отношений 2 марта 1992 г. за подписью вице-мэра - премьера правительства Москвы вышло распоряжение № 110-РВМ «Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в Москве», которое провозгласило аренду в качестве основного вида земельных прав граждан и юридических лиц.

Значение этих нормативных правовых актов состояло, прежде всего, в том, что они заложили начало формированию рыночных механизмов в земельных отношениях и вовлечению в оборот городских земель; впервые были подвергнуты юридическому нормированию вопросы переоформления земельно-правовых документов, формы договора аренды с иностранными юридическими и физическими лицами, совместными предприятиями; оформления, выдачи и регистрации документов, удостоверяющих права юридических и физических лиц на пользование земельными участками; заключения и регистрации договоров аренды.

Признавая возможность предоставления земельных участков в собственность в Москве, основной формой землепользования стала аренда. Осуществлялось предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования в силу требований законодательства Российской Федерации. Предоставление земельных участков в аренду обуславливается сохранением государственной собственности на землю, необходимостью управления городскими властями целостной инфраструктурой города с возможностью урегулирования земельных правоотношений при заключении договоров аренды земельных участков, а также экономической целесообразностью передачи государственной земельной собственности в аренду, при которой поступления в бюджеты России и Москвы от арендной платы в три-пять раз выше, чем при передаче (приватизации) этих же земельных участков в частную собственность. Одновременно соблюдаются взаимные интересы города и арендатора. Институт аренды предоставляет максимум прав арендатору по освоению и использованию земельного участка, при котором незыблемость договорных отношений гарантируется законом и соблюдается арендодателем. При принятии же решений о приватизации земельная собственность выбывает из собственности государства и через два-три года выкупная цена вместе с полученными налогами после приватизации уменьшается по сравнению передачей этих же земельных участков в аренду при сохранении государственной собственности. Принимая же во внимание предоставление земельных участков в Москве на конкурсной основе, то предоставление в аренду земельных участков под коммерческое использование дороже в несколько раз, чем при продаже в собственность, а арендная плата окупает совокупную сумму земельного налога и цены земельного участка через два-три года (и это без выкупа права аренды).
При сохранении в Москве государственной собственности на землю арендные отношения, особенно после принятия мэром Москвы распоряжений «О плате за право заключения договора аренды земли в г. Москве» от 26.09.94 № 471-РМ и «О дополнениях и уточнениях к распоряжению мэра Москвы от 26.09.94 № 471-РМ» от 24.05.95 № 254-РМ, приобрели новое развитие и значение для города, арендаторов и третьих лиц. Указанными распоряжениями установлены порядок, размер и другие условия взаимоотношений города с лицами по возмездному получению, установлению прав аренды на землю с возможностью совершения арендаторами, уплатившими плату за право аренды, сделок с правами аренды на вторичном рынке земли (недвижимости).

Принятым распоряжением мэра от 7 августа 1996 г. № 192/1-РМ «О порядке оформления права аренды земельного участка по результатам сделки купли-продажи» относительно данного утверждения сделано вольное утверждение по квалификации сделки. Можно привести преамбулу и пункт 1 указанного распоряжения: «В соответствии со статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также приказом председателя Роскомзема от 02.06.93 № 1-16/770 и в целях упрощения порядка оформления прав на земельные участки, приобретенные на публичных торгах или выкупленные у города Москвы по рыночной стоимости: Установить, что приобретение права на земельный участок на публичных торгах или посредством выкупа у города Москвы по рыночной стоимости, а также перепродажа такого права, предусмотренная распоряжением мэра Москвы от 24.05.95 № 254-РМ «О дополнениях и уточнениях к распоряжению Мэра Москвы от 26.09.94 № 471-РМ», квалифицируется как сделка купли-продажи».
Внесение денежных средств за право заключения договора аренды земли (право аренды) предусмотрено Законом Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве», распоряжениями мэра Москвы от 26 сентября 1994 г. № 471-РМ «О плате за право заключения договора аренды земли в Москве» (с изменениями от 24 мая 1995 г., 20 ноября 1996 г., 20 июня 1997 г.) и от 24 мая1995 г. «О дополнениях и уточнениях к распоряжению Мэра Москвы от 26.09.94 № 471-РМ» (с изменениями от 20 июня 1997 г.) № 254 от 24.05.95, другими городскими актами. Такое внесение обусловлено новым предоставлением земельного участка под коммерческое использование, при этом, освобождаются от уплаты любые хозяйствующие субъекты, если земельные участки используются под объекты социальной сферы и городского хозяйства, земельные участки, предоставляемые под (над) капитальными строениями, сооружениями. Перечень не является исчерпывающим.

При рассмотрении вопроса о проведении торгов в городе Москве сразу следует оговориться, что в нормативных документах есть нестыковка в определениях предмета торгов. Так, в качестве такого предмета указаны «право на заключение договора аренды земли», «право аренды земли», «права аренды земли», «право на совершение сделок с правами аренды земли». Однако предметом торгов является право аренды земли. Данное условие отражается в условиях проведения торгов, а также предусматривается в договорах аренды земли с указанием права совершения возмездных сделок согласно ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации и других нормативных актов Российской Федерации.

Законодательно Московской городской Думой была робко и неумело закреплена купля-продажа земель на части территорий Москвы: в Зеленограде и Сити. Так, в порядке эксперимента законодательно было разрешено администрации города Москвы совершение сделок купли-продажи земельных участков в Зеленограде. Срок эксперимента был установлен в один год. Были проведены экспериментальные торги по продаже земельных участков в собственность в Зеленограде, по результатам которых Правительством Москвы торги по продаже в собственность земельных участков были признаны неэффективными.

Аренда выгодна городу, выгодна и Российской Федерации. До разграничения государственной собственности на землю средства, поступившие от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды, распределяются между бюджетами всех уровней в соотношении, установленном федеральным законодательством для распределения между указанными бюджетами арендной платы за землю.

С учетом этого многообразия возникают и проблемы определения органов государственной власти по управлению землей.

После введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации вопросы распоряжения государственной собственностью были существенно изменены. Новое земельное законодательство практически устранило органы государственной власти от управления государственной собственностью, переложив эту обязанность с предоставлением прав по распоряжению земельными участками органам местного самоуправления. С момента введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации несобственник – органы местного самоуправления стали распоряжаться государственной земельной собственностью. При этом, согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такое право предоставлено органам местного самоуправления до разграничения государственной собственности на землю в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю, согласно подпункту 3 п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» может быть определен Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю").

Согласно действующей редакции Устава города Москвы исполнительными органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы. Однако до внесения изменений в Устав города Москвы статьей 6 Закона Москвы от 13 июля 2001 г. № 32 "О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы" в частности предусматривалось, что: «На основании статьи 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации и настоящего Устава устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация».

Следовательно, органы исполнительной власти города Москвы не относятся к органам местного самоуправления и не подпадают под органы, обладающие согласно подпунктам 2 и 3 п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» правом распоряжаться земельными участками. Вместе с тем, в силу п. 14 ст. 43 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к собственности Российской Федерации или собственности субъектов Российской Федерации, принимают:
органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости;
органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации, - в отношении земельных участков, на которых находятся иные объекты недвижимости.
Однако в указанном Федеральном законе предоставлено право принятия решений только о приватизации. Предоставление земельных участков в аренду или постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование законом этим Законом не охвачено.

Не вытекает такое право и из Федерального закона «О статусе столицы», так как указанный закон предусматривает лишь право предоставления Москвой предоставлять земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы. Так, ст. 9 указанного Федерального закона предусматривается, что земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством Российской Федерации. Указанные земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти Российской Федерации в федеральную собственность Российской Федерации или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий.

Вместе с тем, из ст. 8 Федерального закона «О статусе столицы» следует, что здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения, находятся в федеральной собственности Российской Федерации.

При сопоставлении указанных статей и статей 16 и 17 Земельного кодекса Российской Федерации можно сделать выводы, что земельные участки, находящиеся под указанными в ст. 8 Федерального закона «О статусе столицы» находятся в федеральной собственности и у Российской Федерации возникло это право в силу закона согласно ст. 17 Земельного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, принятие решений о предоставлении земельных участков органами исполнительной власти Москвы относится к земельным участкам, находящимися в собственности города Москвы (при этом, Закон не называет эти земельные участки, а соответственно, право собственности у Москвы на иные земельные участки в силу закона не возникло). Правда, согласно ст. 4 этого же закона, в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, органы государственной власти города Москвы: предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги. При этом, Федеральный закон «О статусе столицы» не регулирует отношения по предоставлению иных земельных участков и иным субъектам земельных правоотношений.

Возможность отнесения при разграничении государственной собственности на землю к собственности Москвы предусмотрена п. 2 ст. 4 и п. 2 ст. 5 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», согласно которым в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных субъектов Российской Федерации возникает право собственности, отнесено законом к основаниям такого внесения в перечень для этих двух субъектов Федерации. Эти земельные участки могут быть переданы в муниципальную собственность законами указанных субъектов Российской Федерации. Эти положения соотносятся с абз. 2 п. 4 ст. 19 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.

Основываясь на этих положениях в ст. 5 Закона Москвы от 14 мая 2003 г. № 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" предусмотрено, что в соответствии с федеральным законодательством земли в городе Москве, находящиеся в государственной собственности, подлежат разграничению на земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, и на земли, находящиеся в собственности города Москвы, с учетом столичного статуса города Москвы. В собственность муниципальных образований в городе Москве земельные участки могут передаваться из состава земель, находящихся в собственности города Москвы, в порядке, установленном законом города Москвы.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 50) предусматривает, что в собственности муниципальных образований применительно к земле может находиться, в частности, в собственности поселений: имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами, обособленные водные объекты на территории поселения, леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения; в собственности муниципальных районов могут находиться: имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами, обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.

Статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге: состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, земельные участки на территории города Москвы, на которые у Российской Федерации не возникло право собственности, могут быть разграничены и в пользу внутригородских муниципальных образований.

Предоставление же земельных участков осуществляется в соответствии с Правилами распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю", согласно которым установлена необоснованно сложная процедура предоставления земельных участков.

Так, согласно п. 4 Правил орган государственной власти, государственное учреждение и государственное унитарное предприятие обращаются в орган местного самоуправления (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - в орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Орган местного самоуправления (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня поступления заявления обеспечивает выбор земельного участка и направляет заявителю, в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации оформленный в установленном порядке перечень свободных от прав третьих лиц земельных участков, на которых возможно размещение объекта. Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом мнения заявителя принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка соответственно федеральному органу исполнительной власти, федеральному учреждению и федеральному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, государственному учреждению и государственному унитарному предприятию. Указанное решение, направляемое в уполномоченные на распоряжение земельными участками органы, является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для размещения объекта. В случае отсутствия на территории муниципального образования свободных от прав третьих лиц земельных участков орган местного самоуправления (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) представляет в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации оформленный в установленном порядке перечень земельных участков, предлагаемых для изъятия в установленном порядке для государственных нужд.

Согласно пунктам 6 и 7 этих Правил уполномоченные на распоряжение земельными участками органы направляют соответственно в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (в настоящее время в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации копии принятых ими решений о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование органу государственной власти, государственному учреждению и федеральному казенному предприятию.
Проекты договоров аренды земельных участков, которые предоставляются государственному унитарному предприятию или на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в государственной собственности или находившиеся в государственной собственности до приватизации, а также земельных участков, арендная плата за которые поступает в федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации, подлежат обязательному согласованию уполномоченными на распоряжение земельными участками органами соответственно с Министерством имущественных отношений Российской Федерации (его территориальными органами) или с уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Уполномоченные на распоряжение земельными участками органы в 3-дневный срок после государственной регистрации указанного договора аренды направляют в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) или в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации копию договора аренды с отметкой о его государственной регистрации.

Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) и уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации осуществляют учет договоров аренды.

Решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается:
Министерством имущественных отношений Российской Федерации (его территориальными органами) - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;
уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также в случае, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
органом местного самоуправления - в иных случаях.

В случае, если решение о приватизации таких земельных участков принимается Министерством имущественных отношений Российской Федерации, договор купли-продажи заключается Российским фондом федерального имущества.
Указанные процедуры значительно усложняют принятие решений и их забюрократизируют. При этом в Москве у землепользователя есть выбор обратиться за оформлением прав к федеральным властям в Росимущество либо московским властям. Сложнее определиться в субъектах Российской Федерации, в которых государственная земельная собственность подпадает под признаки федеральной собственности, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (до разграничения), сложности возникают и после разграничения такой собственности на земельные участки. Можно надеяться, что данный вопрос в последующем будет усовершенствован и собственник – государство сможет эффективно управлять государственной собственностью, а землепользователь сможет реализовывать свои права на земельные участки для хозяйствования на них.

Представляется важным, но не достаточным предусмотренное в п. 5.5. Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. № 691, полномочие по осуществлению контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю).

Являясь актуальным, данное полномочие на практике сложно будет реализовать в связи с малым штатом Росимущества и его территориальных органов как в части проверяемых распорядительных актов, так и реализацией и сопровождением исполнения договоров на земельные участки. Эти правомочия безусловно сопряжены не только с выявлением нарушений, но и применением мер по устранению нарушения и их последствий, а также причин и условий, послуживших основанием для возникновения нарушений. Из смысла ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации и Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 833, осуществление земельного контроля находится в ведении специально уполномоченных органов государственной власти, к которым Росимущество не относится.

Конечно, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает возможность составлять протоколы должностными лицами органов, уполномоченных в области приватизации и управления государственным имуществом, - об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 КоАП РФ, а именно: за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей; невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.
Таким образом, данное полномочие по контролю за распоряжением направлено лишь на выявление нарушений и направлению материалов о нарушениях по подведомственности, в том числе в суды. Обращение в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом предусмотрено п. 6.9 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. № 691.

Это право практически устраняет пробел Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 833, не предусматривающего права на обращение в суды лиц, осуществляющих государственный земельный контроль.

В случае установления порядка по реализации указанных полномочий Росимуществом и органами, осуществляющими государственный земельный контроль, а также правоохранительными органами, станет возможным полноценный контроль за распоряжением государственной земельной собственностью органами местного самоуправления и органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга до разграничения государственной собственности на землю, а также устранение нарушений, вытекающих из нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, и действий лиц, допускающих должностные и земельные правонарушения по распоряжению и использованию земельных участков.
Очевидно, что земля, находясь в собственности государства, должна работать на собственника и при предоставлении ее другим лицам в титульное пользование, владение на основании договора должна приносить доход от ее использования. Привлечение в бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации денежных средств от использования земельных участков – это большая работа, которой должны заниматься специальные органы по земельным отношениям, так как земельные участки это не всегда только имущество, но и природные ресурсы, а также территория в пределах административно-территориальных и других границ, особенности которых не регулируются гражданским законодательством, но являются предметом земельного права и других отраслей права. Правоотношения по земле на практике вызывают довольно сложные вопросы во взаимоотношении и развитии властных, административно-распорядительных функций со стороны государственных органов. Распределение этих функций приведет к разбалансировке и приданию внешне похожих, но чуждых для других по своим функциональным приоритетам государственных органов.

Распоряжение земельными участками на территории Москвы и в Российской Федерации в целом в зависимости от вида государственной собственности могут осуществлять различные органы власти, однако целесообразно было бы образовать Земельно-имущественное министерство с подведомственными ему службами и агентствами по осуществлению распоряжения государственной земельной собственностью, осуществлению государственного земельного контроля, мониторинга земель, землеустройства, кадастровой оценке земель, ведения государственного земельного кадастра, выделив данные функции и закрепив за каждым ведомством.

Представляется также, что современное законодательство по разграничению государственной собственности зашло в тупик и не направлено на соблюдение интересов государства и общества. Данное законодательство должно быть существенно переработано с прекращением мероприятий по разграничению государственной собственности на землю.

Целесообразно рассмотреть также вопросы и о сосредоточении внимания на вопросах полномочий органов власти и развитии их структуры по управлению земельной собственностью и землей как природным объектом и ресурсом.
Основные условия разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Москвы были закреплены в Договоре от 16 июня 1998 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы».

В соответствии с п. 4 ст. 10 Договора разграничение природных ресурсов, в том числе и земли на территории Москвы на природные ресурсы, относящиеся к федеральной собственности, и природные ресурсы, относящиеся и собственности Москвы, а также вопросы природопользования должны регулироваться отдельными соглашениями. Согласно п. 3 ст. 5 этого Договора применяется положение, в соответствии с которым до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти Москвы вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

Представляется целесообразным сохранить единую государственную собственность на землю без деления ее на две формы государственной собственности и муниципальную собственность. Решение этого вопроса лежит не только в области земельного и гражданского права, но и государственного (конституционного) права. Распоряжение же единой государственной собственностью на землю должно осуществляться через систему полномочий, но на базе не Договора, а Федерального закона и делегирования прав органам государственной власти различных уровней, равно как и отраслевым органам власти.

Следовало бы сосредоточиться также на решении вопросов гарантии прав на земельные участки граждан, а не на повальную приватизацию земель, в том числе в городе Москве, в которой приватизация земель по заниженной кадастровой стоимости (в отличие от рыночной цены по продаже прав аренды на земельные участки в Москве) - основная задача федеральных органов власти; и передача земель в основном в аренду - задача органов власти Москвы. При этом мозаика требований различных законодательных актов усложняет реализацию конституционных и имущественных прав на земельные участки землепользователей.

Солдатенков В.В., к.ю.н.
Школа экономики АНХ
Статья о недвижимости получена: IRN.RU

загрузка...